第九章 监督检查和法律责任

      本章共三条，对财政部门、行政单位及其工作人员履行国有资产管理职责、加强国有资产监督检查以及法律责任等方面作了规定。

第四十八条　财政部门、行政单位及其工作人员，应当认真履行国有资产管理职责，依法维护国有资产的安全、完整。

[解读] 本条是关于财政部门、行政单位及其工作人员履行国有资产管理职责的规定。

一、行政单位履行国有资产管理职责的规定

本办法第九条明确了行政单位国有资产管理的具体职责，并在以后各章明确了行政单位在资产配置、使用、处置、报告等环节的具体工作内容，行政单位应当认真执行上述规定，规范和加强对本单位占有、使用的国有资产的管理和监督。这里主要强调的是，为了强化管理责任，应当建立部门、单位法人代表和资产管理责任人任期资产管理责任审计制度，对有关人员任期内的国有资产管理责任进行以下几方面的审计：

（一）国有资产是否得到有效管理，核算、管理制度是否健全；

（二）国有资产是否得到保值、增值，有无流失、损失、浪费等情况；

（三）国有资产在转让、出借、出租、拨付过程中有无流失现象。

组织人事部门应当将单位法人代表和资产管理责任人任期资产管理责任审计结果报告，作为对单位法人代表和资产管理责任人的调任、免职、辞职、退休等提出审查处理意见时的参考依据。

二、财政部门履行国有资产管理职责的规定

本办法第八条明确了财政部门国有资产管理的具体职责，并在以后各章明确了财政部门在资产配置、使用、处置、报告等环节的具体工作内容，财政部门应当认真执行上述规定，规范和加强对本地区、和本级行政单位国有资产的管理和监督，同时加强对下级财政部门国有资产管理工作的监督、检查。各级财政部门在国有资产监管过程中，要严格依照法定权限、程序行使管理权，强化财政部门的行政责任，严格实行行政执法责任制和执法过错追究制，切实做到依法行政、依法理财。

第四十九条   财政部门、行政单位应当加强国有资产管理和监督，坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。

[解读] 本条是关于行政单位国有资产管理监督方式的规定。

一、内部监督、财政监督、审计监督、社会监督

（一）内部监督

 内部监督，是指行政单位本身对国有资产管理活动进行的监督，是将监督寓于资产管理各环节的一种监督形式。内部监督要求行政单位建立内部审查制度和岗位责任制，健全内部制约机制，以加强国有资产监督。行政单位国有资产管理人员应当按照本办法及其他有关规定行使国有资产监督权，有权提出意见并向主管单位、财政部门和其他有关部门反映。

（二）财政监督

 财政监督，是指各级财政部门根据本办法及其他有关规定，对行政单位国有资产管理的各环节进行的监督、控制、检查，以及时发现和纠正国有资产管理各环节执行中的偏差，保证国有资产的安全、完整。

（三）审计监督

 审计监督，是指审计机关依法独立检查行政单位的国有资产管理情况，核实资产账实、账账、账卡等是否相符，国有资产管理各环节是否合法、合规、合理，并对发现的问题进行相关处理、纠正的过程。

（四）社会监督

 社会监督，是指广大群众、中介机构、新闻媒体等社会各界对行政单位国有资产管理工作的监督活动，以促进行政单位更好地完成国有资产管理工作。

    二、事前监督、事中监督、事后监督

   （一）事前监督

事前监督，是指在行政单位国有资产配置、使用、处置等管理活动发生之前，对有关预测、决策、措施、论证、合同等所进行的监督。进行事前监督，有利于防止计划、预测和决策失误导致损失，为做好各项资产管理工作奠定基础。

    （二）事中监督

事中监督，是指对行政单位国有资产管理活动过程所进行的监督，是一种日常监督。它主要通过对资产日常使用及其他管理活动的审查、复核，监督资产管理事项处理是否合理、合法。加强事中监督，能及时发现和纠正存在的问题，以尽量减少损失和不利影响。

    （三）事后监督

事后监督，是指对行政单位国有资产配置、使用、处置等管理活动的结果所进行的监督。主要通过对资产统计报告、会计报告、账簿、会计凭证的检查分析，找出问题和薄弱环节，研究提出改进意见和措施，建立健全各项制度，提高资产管理水平。

    三、日常监督、专项检查

（一）日常监督

 日常监督，是指依据有关法律、法规，对行政单位国有资产的占有使用行为和过程实施经常性的监督检查。

（二）专项检查

专项检查，是指对行政单位的某一类资产或某些资产管理活动专门进行的监督。其内容和范围一般由监督的组织者决定，主要针对国有资产管理的某些薄弱环节和重要方面进行检查监督。

第五十条 财政部门、行政单位及其工作人员违反本办法的规定，擅自占有、使用、处置国有资产的，按照《财政违法行为处罚处分条例》处理。

违反国家国有资产管理规定的其他行为，按国家有关法律法规处理。

[解读] 本条是关于对违反国有资产管理办法的行为进行处罚的规定。

一、《财政违法行为处罚处分条例》颁布实施的意义

《财政违法行为处罚处分条例》的颁布实施，对纠正财政违法行为，维护财政经济秩序，推进依法行政、依法理财具有十分重要的意义：

（一）进一步健全和完善了财政监督方面的法律制度，使执法机关对财政违法行为的处理、处罚、处分有法可依。国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。而实现建设法治政府的目标，首先要加强制度建设，加强立法。《财政违法行为处罚处分条例》的颁布，弥补了财政监督立法方面的缺陷，使有关执法机关对财政违法行为的处理、处罚、处分有法可依。

（二）进一步强化和规范了财政行政执法手段，为严格执法、文明执法、公正执法提供了有效保证。要实现建设法治政府的目标，除加强行政立法外，还要不断加强和改善行政执法，以确保法律法规的正确实施。《财政违法行为处罚处分条例》进一步明确了财政执法主体及其权限，赋予了执法主体相应的执法手段和措施，并规范了执法的相关程序，从而为加强和改善财政行政执法，真正做到执法必严，违法必究创造了良好条件。

（三）有利于提高财政资金分配使用的安全性、规范性和有效性，维护财政经济秩序。保证财政资金分配使用的安全、规范和有效，是财政机关及其他有监督职权的执法机关的一项重要职责。长期以来，虽然有关执法部门为履行好这一职责做出了不懈努力，但由于缺乏明确的法律规定、有效的执法手段和责任追究制度，影响了执法效果，财政资金运行过程中的违法行为仍屡有发生，财政资金的安全性、规范性和有效性没有得到切实保障。《财政违法行为处罚处分条例》将涉及财政资金收支活动的单位和个人均纳入其调整范围，对财政违法行为的主体规定了明确的法律责任，对财政资金运行的各个环节、各个方面可能发生的各种违法行为，都规定了明确、具体的法律责任，这无疑将有助于保证财政资金的安全运行和规范、有效使用。

 二、违反国有资产管理规定的行为

 我国国有资产管理制度是一个非常复杂的体系，相关的政策规定繁多，但其根本宗旨是统一的，即明晰产权关系，保障资产的安全和完整，推动资产的合理配置和节约、有效使用，对经营性资产实行有偿使用并监督其实现保值增值。

在实际工作中，确定有关国有资产管理方面的财政违法行为要从三个环节进行认定，一是登记环节，二是核算环节，三是使用和处置环节，具体是以这三个环节上国家的相关规定作为定性的依据，以其行为是否有利于国有资产的保值和增值为标准，损害或变相损害国有资产的行为就要予以纠正，并进行处理和处罚。

（一）行政单位国有资产的登记环节

 行政单位无论是否纳入预算管理，以及实行何种预算管理形式，都必须根据同级财政部门有关要求，向有关部门（财政部门或主管部门）办理国有资产产权登记手续。产权登记包括设立产权登记、变动产权登记、撤销产权登记。在登记环节，行政单位在国有资产管理方面存在的主要问题是，不如实登记取得国有资产的情况，为部门谋取不正当利益创造便利条件，具体表现形式是：

 1.将取得的国有资产不登记或不及时登记，擅自占有、使用。行政单位将取得的国有资产，在未办理登记手续，又未批报的情况下，擅自出租或出借，脱离职能部门的监管，利用国有资产为本部门谋取利益。

 2.将应界定为国有资产的捐赠物资，擅自占有、使用。按照国家相关规定，对符合条件的捐赠物资，应视同国有资产，按国有资产进行管理，而部分行政单位将这部分资产视为自有资产，进行管理和使用。

 3.利用不实或虚假资料，虚减或虚增国有资产价值。每项国有资产登记时，对其价值的确认，要依据法定的程序和法定相关资料来进行。对于购买的资产要以真实有效的发票作为基本依据，需要通过评估确认价值的，要由具有相当资格的评估单位按照法定程序进行，基建工程的价值要通过真实合法的竣工决算来确认。在以上过程中，利用不实或虚假的资料，通过虚增或虚减国有资产价值，达到非法占有和使用的目的。

（二）行政单位国有资产的核算环节

 行政单位要将所有国有资产全部纳入单位的法定统一账目，按照财政预算制度和财务制度，建立实物台账或实物卡，进行核算和管理，做到账底清楚，账账相符、账卡相符、账实相符，防止国有资产流失。在核算环节上，行政单位在国有资产管理方面的主要问题是将应纳入单位法定的统一账目核算的，不纳入其中核算，或是将在应统一账目核算的国有资产以弄虚作假等手段转为账外，非法占有和使用，谋取不正当利益。具体表现形式是：

 1.基本建设工程完成后，不进行竣工决算，或竣工决算完成后，不纳入单位法定的固定资产账目核算，擅自使用，为部门牟取私利。行政单位在一项基本建设完成后，应在规定时限内办理竣工决算，并依据竣工决算，将基本建设工程价值计入单位固定资产账核算，增加国有资产总值。行政单位不办理竣工决算或不入账的目的，在于逃避管理和监督，利用完工设施，非法获利。

 2.行政单位将应纳入单位统一账目核算的国有资产，不入账或将账内国有资产违规转出，私立账目或不设账目，脱离监督和管理，进行各类非法活动。

（三）行政单位国有资产的使用和处置环节

 行政单位应加强国有资产管理，确保国有资产的安全完整和有效使用。国有资产的处置应向主管部门或同级财政报告，并履行审批手续，未经批准不得随意处置，处置国有资产的收益属于国家所有，要按照有关规定进行财务处理，以确保国有资产不受损害。行政单位在国有资产的使用和处置环节违法行为的具体表现形式是：

 1.非经营性资产违规转为经营性资产

非经营性资产转经营性资产过程中常见的违规行为有：

（1）行政单位未经财政部门批准，擅自将非经营性资产转为经营性资产。

（2）将行政单位非经营性资产以开办集体或私营企业等方法，改变其国家所有性质。

（3）将行政单位非经营性资产转为经营性的资产未实施有偿使用的原则，征收国有资产占用费，或将征收的国有资产占用费未按照规定用途使用。

（4）对非经营性资产转经营性资产，未按照国家有关国有资产评估的规定核定其价值，故意低估国有资产价值，从而损害国家利益，并使考核国有资产保值、增值的基础不实。

（5）行政单位非经营性资产转经营性资产所得收益未按规定进行会计处理。

 2.国有资产违规出售、调拨、报损、报废，使国有资产受损。对于国有资产的任何处置行为都必须严格履行法定程序，应向上级主管部门或同级财政部门报告，履行审批手续，未经批准不得随意处置。处置收益一律属于国家，并按照规定进行会计处理，不得隐瞒收益。

 3.擅自随意核销债权。行政单位由于向外借款所形成的债权，应严格按照规定定期追索，保证债权的安全。对于确实无法追索的债权，应当报告相应的机关批准并按相关规定进行会计处理，不得擅自随意核销，使国有资产受损。

 三、违反国家财政收入管理规定的行为

 违反国家有关收取财政收入规定的行为是指财政收入执收单位及其工作人员在财政收入的征收、管理中，违反国家《预算法》、《预算法实施条例》、《税收征管法》、《国库金库条例》、《行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的若干规定》、《预算外资金管理实施办法》等法律、法规、规章规定的行为。

（一）违反规定设立财政收入项目的行为

 是指财政收入执收单位及其工作人员，违反《预算法》、《税收征管法》、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》等法律、行政法规和国务院的规定或者未按规定报经国家有关机关批准同意，擅自出台文件、措施，设立财政收入项目，以及虽未制定出台文件、措施，但收取国家规定项目外的财政收入资金的行为。

（二）违反规定擅自改变财政收入项目范围、标准、对象和期限的行为

是指财政收入执收单位及其工作人员不按国家规定的收入项目的收取范围、标准、对象和期限，向单位、个人收取财政收入的行为。

（三）对已明令取消、暂停执行或者降低标准的财政收入项目，仍然依照原项目、标准征收或者变换名称予以收取的行为

 对已明令取消的财政收入项目要按照规定时间、期限停止收取，对降低标准的收入项目，要严格依照降低后的标准予以执行。如果对明令取消、暂停执行的收入项目仍然依照原定项目或者变换名称收取财政收入，对国家已降低标准的财政收入项目仍然按照原标准征收，就是违反国家政策规定的行为。

（四）违反规定缓收、不收财政收入的行为

 是指财政收入执收单位及其工作人员，违反国家法律、法规的规定，对应在当期征收的税款、非税收入不及时征收，而作暂缓征收处理以及对应收的财政收入不予收取的行为。

（五）擅自将预算收入转为预算外收入的行为

 根据国家法律、法规的规定，对已明令纳入预算管理的财政收入项目，严格禁止转为预算外收入。

（六）其他违反国家财政收入管理规定的行为

 是指除以上第（一）至（五）之外，在财政收入收取中违反国家有关规定的其他行为。

 四、违反国家有关财政收入上缴规定的行为

 违反国家有关财政收入上缴规定的行为是指财政收入执收单位及其工作人员在财政收入管理中，违反国有收入上缴有关法律、法规规定的行为。

（一）隐瞒应当上缴的财政收入的行为

是指财政收入执收单位及其工作人员，为了达到一定的目的，对依照国家法律、法规收取的税收收入、非税收入款项，隐瞒不报、不缴入国库和财政专户的行为。

（二）滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入的行为

是指财政收入执收单位及其工作人员对收取的财政收入款项，不按国家规定时间和期限缴入国库或财政专户，或者不按规定期限集中上缴、上划规定的部门。非主观有意不缴、不上划超过国家规定上缴期限的形成滞留；主观有意不报、不缴、不上划的为截留；对滞留、截留收入款项违反规定予以挤占使用视为挪用。

（三）坐支应当上缴的财政收入的行为

是指财政收入执收单位及其工作人员对按规定已收取的收入款项，不按规定及时缴入国库或财政专户，而直接用于冲抵列支单位工作经费、办案支出及其他费用支出的行为，实际上是一种直接的“以收抵支”，违反了“收支两条线”管理的规定。

（四）不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库的行为

是指财政收入执收单位及其工作人员在财政收入执收管理中，对应当上缴的财政收入不按国家规定的预算级次、预算科目缴入国库，造成财政收入在中央和地方之间、地方各级次之间混淆和收入科目之间混淆的行为。

（五）违反规定退付国库库款或者财政专户户款的行为

是指财政收入执收单位及其工作人员，在财政收入管理中，违反法律、法规和国家政策有关国库库款、财政专户款退付审批权限、退付程序、退付范围等的规定甚至弄虚作假，退付国库库款和财政专户款的行为。

（六）其他违反国家财政收入上缴规定的行为

是指除上述（一）至（五）项以外的违反财政收入上缴管理规定的行为和问题。

五、违反国家规定提供担保的行为

具体违法形式主要是：

（一）行政单位以自身使用或占有的土地向外提供担保。对于有关单位的经济行为，主要是向银行或其他单位借款的行为，行政单位以使用或占有的土地使用权以抵押等形式，向借款单位提供担保。

（二）行政单位以其固定资产向外提供担保。行政单位以其所有的动产或不动产向外提供担保。

（三）行政单位以其行政性收费项目向外提供担保。行政单位以其职权范围内掌管的行政性收费项目的收入向外提供担保。

（四）地方政府以财政收入向外提供担保。地方政府用财政机关名义，实际就是以财政收入向外提供担保。

 六、违反本办法规定的相关处罚

 对违反本办法规定的行为，将按照《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定进行处罚。主要规定如下：

（一）国家机关及其工作人员违反国有资产管理的规定，擅自占有、使用、处置国有资产的，责令改正，调整有关会计账目，限期退还违法所得和被侵占的国有资产。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

（二）财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分：

1.违反规定设立财政收入项目；

2.违反规定擅自改变财政收入项目范围、标准、对象和期限；

3.对已明令取消、暂停执行或者降低标准的财政收入项目，仍然依照原定项目、标准征收或者变换名称征收；

4.缓收、不收财政收入；

5.擅自将预算收入转为预算外收入；

6.其他违反国家财政收入管理规定的行为；

《中华人民共和国税收征收管理法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定给予行政处分。

（三）财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

1.隐瞒应当上缴的财政收入；

2.滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入；

3.坐支应当上缴的财政收入；

4.不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库；

5.违反规定退付国库库款或者财政专户资金；

6.其它违反国家财政收入上缴规定的行为。

《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国预算法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定给予行政处分。

（四）国家机关及其工作人员违法《中华人民共和国担保法》及国家有关规定，擅自提供担保的，责令改正，没收违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；造成损失的，给予降级或者撤职处分；造成重大损失的，给予开除处分。

七、违反本办法规定的刑事责任

违反本办法规定的，可能构成犯罪的罪名有：挪用公款罪（《刑法》第384条）；私分罚没财物（《刑法》第396条）；诈骗罪（《刑法》第266条）；挪用特定款物罪（《刑法》第273条）；徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪（《刑法》第169条）；贪污罪（《刑法》第383条）；私分国有资产罪（《刑法》第396条）等。