征税成本课题组
党的十八届三中全会报告提出“完善国税、地税征管体制”。征税成本是指税务机关在对各类纳税人课税过程中所发生的资源耗费，不包括纳税人履行税收法定义务过程中的遵从成本以及征税行为导致的社会效率损失。本文运用非平稳面板计量方法，以国税系统成本支出和相关综合数据为基础，通过构建税收征管成本模型并对不同模型下的数据进行相关性分析，归纳揭示我国征税成本与相关变量的关系，进而提出加强和改进我国税收管理体制的政策建议。
一、变量选择与数据来源
首先，征税成本与在职人员数量。在职人员数量对征税成本的影响机制有着两个方面：一是人员费用是征税成本中的重要内容，在职人员数量的增加直接影响到人员费用总量的增加。二是在职人员数量影响征税过程的协调成本，随着在职人员数的增加，完成整个税收征管业务流程所需的协调环节不断增加，提高了征税成本。值得注意的是，在整个税收征管业务流程中，有一个最优人员数量，在达到这个最优数量之前，人员的增加可能会降低征税成本；而一旦在职人员数量超过这个最优数量，那么征税成本将快速增加。
其次，征税成本与税制结构。我国现行税制结构特点是“以流转税为主体”，而流转税的征管特点是“以票管税”，税务机关围绕对发票的印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督等环节花费了巨大的成本，发票管理制度的不断完善，使得流转税的征收率不断提高、收入不断增长，同时也导致征税成本不断提高，征税成本与流转税收入之间形成了一定的对应性。
再次，征税成本与经济总量。流转税（特别是增值税）主要来源于第二产业，工业产值和GDP的增加会使得税基不断扩大，为了有效控制和掌握税基的基本情况，必然导致征税成本的提高。特别是我国的税收征管模式仍然离不开税收管理员的参与，工业产值、GDP的增加会迫使税务机关增加税收管理员的数量，同时增加各种信息系统建设的成本，从而引起税收成本变化。
最后，征税成本与进出口贸易。一是进口总额是进口环节代征的增值税、消费税以及关税的税基，在我国当前的征管模式下，税基的宽与窄在一定程度上意味着税收成本的多与少。二是出口总额也会影响征税成本。在出口环节，商品出口涉及到出口关税和出口退税业务，出口商品额的增加会导致征税成本变化。
在上述框架内，征税成本变化受到的影响因素归纳为在职人员数、流转税收入、工业产值、GDP以及进出口总额。本文对我国31个省、自治区、直辖市征税成本支出总额、在职人员数、流转税收入、工业产值、GDP及进出口总额进行相关性分析。其中，成本支出总额、在职人员数两数据采集自国家税务总局年度预决算，流转税收入、GDP及进出口数据来自万德数据库，工业产值数据来自中国统计年鉴，如表1-1所示。
表1-1 变量的相关性分析
|
|
成本支出总额
|
在职人员数
|
流转税收入
|
工业产值
|
GDP
|
进出口
|
|
成本支出总额
|
1
|
0.825
|
0.825
|
0.84
|
0.894
|
0.714
|
|
在职人员数
|
0.825
|
1
|
1
|
0.617
|
0.7
|
0.283
|
|
流转税收入
|
0.825
|
1
|
1
|
0.617
|
0.7
|
0.283
|
|
工业产值
|
0.84
|
0.617
|
0.617
|
1
|
0.977
|
0.76
|
|
GDP
|
0.894
|
0.7
|
0.7
|
0.977
|
1
|
0.767
|
|
进出口
|
0.714
|
0.283
|
0.283
|
0.76
|
0.767
|
1
|
由表1-1可以观察，在职人员数与流转税收入成完全线性相关关系，工业产值与GDP的相关系数很高，必须通过建立不同的模型进行评价。为此，本研究构建三个模型：税收征管成本模型A，变量数据包括流转税收入、成本支出总额、工业产值、进出口总额；税收征管成本模型B，变量数据包括流转税收入、成本支出总额、GDP；税收征管成本模型C，变量数据包括在职人员数、成本支出总额、GDP。采集数据均为我国31个省、自治区、直辖市2007年至2011年的面板数据，对各组数据进行对数化处理建立面板数据模型。
二、模型构建与分析
根据非平稳面板计量方法分析特点，首先对相关数据进行面板单位根检验，若数据是平稳的，便可直接选用适当的模型进行回归，估计参数值；若数据是非平稳的，但因变量和自变量都是同阶单整的，则继续进行面板协整检验，判断数据是否存在协整关系，所有数据都是同阶单整的，且存在协整关系，才能据此建立适当的模型对参数进行估计，并得出结论。
（一）税收征管成本模型A
根据以上的数据分析，选取成本支出总额（Co）、流转税收入（Tax）、工业产值（Idus），进出口总额（Trad）建立模型一如下：
1.面板单位根检验
非平稳的经济时间序列往往表现出共同的变化趋势，而这些序列间本身不一定有直接关联关系，这时对这些数据进行回归，尽管有较高的可决系数，但其结果是没有实际意义的，即虚假回归。为避免虚假回归的产生，有必要对面板数据进行单位根检验。检验结果如下：
表1-2面板数据单位根检验结果
|
方法
|
lnCo
|
d(lnCo)
|
lnTax
|
D(lnTax)
|
lnIdus
|
d(lnIdus)
|
lnTrad
|
d(lnTrad)
|
|
LLC检验
|
-0.55
(0.29)
|
-30.20
|
-8.00
|
-20.25
|
0.47
|
-27.58
|
7.48
|
-9.43
|
|
(0.00)
|
(0.00)
|
(0.00)
|
(0.68)
|
(0.00)
|
(1.00)
|
(0.00)
|
|
ADF检验
|
27.58
(1.00)
|
110.67
|
85.37
|
128.00
|
10.19
|
95.04
|
9.77
|
136.58
|
|
(0.00)
|
(0.03)
|
(0.00)
|
(1.00)
|
(0.00)
|
(1.00)
|
(0.00)
|
|
PP Fisher检验
|
29.78
(1.00)
|
116.74
|
108.10
|
153.11
|
9.70
|
98.55
|
6.19
|
136.58
|
|
(0.00)
|
(0.00)
|
(0.00)
|
(1.00)
|
(0.00)
|
(1.00)
|
(0.00)
|
综合各种方法进行面板数据的单位根检验，可以看出，原面板数据大都未拒绝原假设，得不出平稳结果；而对原面板数据进行一阶差分之后，全都拒绝了原假设，认为不存在单位根。所以我们可以得出结论，经过对数处理后的成本支出总额、流转税收入、工业产值和进出口总额面板数据都是一阶单整的。
2.面板协整检验
假定一些经济指标被某经济系统联系在一起，那么从长远来看这些变量应该具有均衡关系，这是建立和检验模型的基本出发点。在短期内，因为季节影响或随机干扰，这些变量可能偏离均值。如果这种偏离是暂时的，那么随着时间推移会回到均衡状态；如果这种偏离是持久的，就不能说这些变量之间存在均衡关系。协整就是这种均衡关系性质的统计表示。对于每一个序列单独来说可能是非平稳的，而这些时间序列的先行组合序列却可能有不随时间变化的性质。2003年诺贝尔经济学奖获得者罗伯特·恩格尔（Robert Engle）和克莱夫·格兰杰（Clive Granger）指出，两个或多个平稳时间序列的线性组合可能是平稳的，但是协整变量必须具有相同的单整阶数。面板数据的协整检验方法可分为两大类，一类是建立在Engle and Granger二步法检验基础上的面板协整检验，Pedroni检验和Kao检验；另一类是建立在Jonansen协整检验基础上的面板协整检验。面板单位根检验结果可知，经过对数处理后的成本支出总额、流转税收入、工业产值和进出口总额面板数据都是一阶单整的，因此继续进行协整检验。本报告采用建立在Engle and Granger二步法检验基础上的Pedroni检验，认为不存在时间趋势效应，选用SCI标准决定滞后阶数，Bandwidth选用Newey-west并指定Bartlett核函数，检验结果见表1-3。
表1-3 面板数据协整检验结果
|
统计量
|
统计值
|
P值
|
|
面板PP统计量
|
-8.79
|
0.00
|
|
面板ADF统计量
|
-4.90
|
0.00
|
|
组PP统计量
|
-9.89
|
0.00
|
|
组ADF统计量
|
-39.79
|
0.00
|
检验的原假设为：不存在协整关系。由表5-3可知，Pedroni的四个统计量的检验结果拒绝了原假设，即认为经过对数处理后的成本支出总额、流转税收入、工业产值和进出口总额存在协整关系，即四个变量在长期存在稳定的均衡关系。
3.建模估计
在进行非平稳面板数据的协整分析时，动态最小二乘（DOLS）虽然可以有效消除内生性问题，但是在样本较小的情况下，由于可使用解释变量差分项阶数有限，可能导致模型中误差项序列相关，统计结果更加不准确，故本研究选用经典最小二乘（OLS）估计方法对面板数据进行分析。估计结果见表1-4。
表1-4 面板数据建模估计结果
|
变量
|
系数
|
方差
|
t统计值
|
P值
|
|
lnTax
|
1.14
|
0.04
|
27.81
|
0.00
|
|
lnIdus
|
-0.19
|
0.04
|
-4.44
|
0.00
|
|
lnTrad
|
0.21
|
0.02
|
8.69
|
0.00
|
|
R2 0.85
|
调整后的R2 0.85
|
由模型A的建模估计结果可知，流转税收入（Tax）对征税成本有正向的拉动作用，系数大小为1.14，表示流转税收入每增加1%，征税成本增加1.14%，变动比例过大，由于数据量有限可能存在误差，有待于进一步建立模型进行检验调整；工业产值（Idus）对征税成本有负向的拉动作用，系数大小为-0.19，表示工业产值每增加1%，征税成本降低-0.19%；进出口总额（Trad）对征税成本有正向的拉动作用，系数大小为0.21，表示进出口总额每增加1%，征税成本增加0.21%。
（二）税收征管成本模型B
选取成本支出总额（Co）、流转税收入（Tax）、GDP(Gdp)建立模型如下：
1.面板单位根检验
对模型的变量成本支出总额（Co）、流转税收入（Tax）、GDP(Gdp)进行单位根检验，检验结果见表1-5。
表1-5 面板数据单位根检验结果
|
方法
|
lnCo
|
D(lnCo)
|
lnTax
|
d(lnTax)
|
lnGdp
|
d(lnGdp)
|
|
LLC检验
|
-0.55
(0.29)
|
-30.20
|
-8.00
|
-20.25
|
1.75
|
-23.09
|
|
(0.00)
|
(0.00)
|
(0.00)
|
(0.0.96)
|
(0.00)
|
|
ADF检验
|
27.58
(1.00)
|
110.67
|
85.37
|
128.00
|
9.22
|
97.04
|
|
(0.00)
|
(0.03)
|
(0.00)
|
(1.00)
|
(0.00)
|
|
PP Fisher检验
|
29.78
(1.00)
|
116.74
|
108.10
|
153.11
|
9.35
|
100.65
|
|
(0.00)
|
(0.00)
|
(0.00)
|
(1.00)
|
(0.00)
|
综合各种方法进行面板数据的单位根检验，可以看出，原面板数据大都未拒绝原假设，得不出平稳结果；而对原面板数据进行一阶差分之后，全都拒绝了原假设，认为不存在单位根。所以我们可以得出结论，经过对数处理后的成本支出总额、流转税收入、GDP面板数据都是一阶单整的。
2.面板协整检验
由于面板数据均为一阶单整，可以继续进行面板协整检验，协整检验结果见表1-6
表1-6 面板数据协整检验结果
|
统计量
|
统计值
|
P值
|
|
面板PP统计量
|
-9.41
|
0.00
|
|
面板ADF统计量
|
-8.60
|
0.00
|
|
组PP统计量
|
-12.19
|
0.00
|
|
组ADF统计量
|
-71.44
|
0.00
|
检验的原假设为：不存在协整关系。由表1-6可知，Pedroni的四个统计量的检验结果拒绝了原假设，即认为经过对数处理后的成本支出总额、流转税收入、GDP存在协整关系，即三个变量在长期存在稳定的均衡关系。
3.建模估计
选用经典最小二乘（OLS）估计方法对面板数据进行分析。建模估计结果见表1-7
表1-7 面板数据建模估计结果
|
变量
|
系数
|
方差
|
t统计值
|
P值
|
|
lnTax
|
0.58
|
0.05
|
12.04
|
0.00
|
|
lnGdp
|
0.38
|
0.03
|
11.90
|
0.00
|
|
R2 0.88
|
调整后的R2 0.88
|
由模型二的建模估计结果可知，流转税收入（Tax）对征税成本依旧呈现正向的拉动作用，系数大小为0.58，表示流转税收入每增加1%，征税成本增加0.58%；GDP（Gdp）对征税成本有正向的拉动作用，系数大小为0.38，表示GDP每增加1%，征税成本增加0.38%。
（三）税收征管成本模型C
选取成本支出总额（Co）、在职人员数（Staf）、GDP（Gdp）建立模型如下：
1.面板单位根检验
对模型的变量成本支出总额（Co）、在职人员数（Staf）、GDP（Gdp）进行单位根检验，检验结果见表1-8。
表1-8 面板数据单位根检验结果
|
方法
|
lnCo
|
D(lnCo)
|
lnStaf
|
d(lnStaf)
|
lnGdp
|
d(lnGdp)
|
|
LLC检验
|
-0.55
(0.29)
|
-30.20
|
-8.00
|
-20.25
|
1.75
|
-23.09
|
|
(0.00)
|
(0.00)
|
(0.00)
|
(0.0.96)
|
(0.00)
|
|
ADF检验
|
27.58
(1.00)
|
110.67
|
85.37
|
128.00
|
9.22
|
97.04
|
|
(0.00)
|
(0.03)
|
(0.00)
|
(1.00)
|
(0.00)
|
|
PP Fisher检验
|
29.78
(1.00)
|
116.74
|
108.10
|
153.11
|
9.35
|
100.65
|
|
(0.00)
|
(0.00)
|
(0.00)
|
(1.00)
|
(0.00)
|
综合各种方法进行面板数据的单位根检验，可以看出，原面板数据大都未拒绝原假设，得不出平稳结果；而对原面板数据进行一阶差分之后，全都拒绝了原假设，认为不存在单位根。所以我们可以得出结论，经过对数处理后的成本支出总额、在职人员数、GDP面板数据都是一阶单整的。
2.面板协整检验
由于面板数据均为一阶单整，可以继续进行面板协整检验，协整检验结果见表1-9。
表1-9 面板数据协整检验结果
|
统计量
|
统计值
|
P值
|
|
面板PP统计量
|
-9.41
|
0.00
|
|
面板ADF统计量
|
-8.60
|
0.00
|
|
组PP统计量
|
-12.19
|
0.00
|
|
组ADF统计量
|
-71.44
|
0.00
|
检验的原假设为：不存在协整关系。由表1-9可知，Pedroni的四个统计量的检验结果拒绝了原假设，即认为经过对数处理后的成本支出总额、在职人员数、GDP存在协整关系，即三个变量在长期存在稳定的均衡关系。
3.建模估计
选用经典最小二乘（OLS）估计方法对面板数据进行分析。建模估计结果见表1-10。
表1-10 面板数据建模估计结果
|
变量
|
系数
|
方差
|
t统计值
|
P值
|
|
lnStaf
|
0.12
|
0.06
|
2.15
|
0.03
|
|
lnGdp
|
0.73
|
0.02
|
38.87
|
0.00
|
|
R2 0.77
|
调整后的R2 0.76
|
建模估计结果可知，在职人员数（Staf）对征税成本具有正向的拉动作用，系数大小为0.12，表示流转税收入每增加1%，征税成本增加0.12%；GDP（Gdp）对征税成本依旧呈现正向的拉动作用，系数大小为0.73，表示GDP每增加1%，征税成本增加0.73%。
（四）三个模型的结果分析
由模型结果可知，三个模型均具有较高的拟合度，模型中各变量的系数也都能够显著通过检验。但是由于样本数据量十分有限，拟合系数难免出现偏差，因此本报告综合三个模型的检验结果，对所得系数进行均值处理后，得到以下检验：
1.流转税收入每增加（或减小）1%，成本支出总额增加（或减小）0.86%；
2.工业产值每增加（或减小）1%，成本支出总额减小（或增加）0.19%；
3.进出口每增加（或减小）1%，成本支出总额增加（或减小）0.21%；
4.在职人员数每增加（或减小）1%，成本支出总额增加（或减小）0.12%；
5.GDP每增加（或减小）1%，成本支出总额增加（或减小）0.56%。
综合以上检验结果，可以初步得出以下结论：
一是我国征税成本的单位效率较低。从以上检验结果可知，对成本支出总额影响最大的为流转税收入和GDP，其中流转税收入增加1%会使得成本支出总额增加0.86%，二者相差仅为0.14%。因此国民经济的快速发展和税收收入的增加都会对征税成本产生较大的拉动作用，可见我国征税成本的单位效率较低。
二是我国征税成本存在结构性差异。从检验结果可知，流转税收入及GDP的增加都会对征税成本产生较大的拉动作用，而在职人员数的增加对成本支出总额影响为0.12，为五个参考指标中的最小值。可见，我国征税成本主要支出在征税工作的其他环节，征税成本结构性问题较为明显。
三是税源高集中度有利于征税成本控制。成本支出总额的影响因素中，流转税收入、进出口总额、在职人员数和GDP均对成本支出总额有正向的拉动作用，而工业产值对成本支出总额存在负向的拉动作用，由于工业产值能够从一定程度上代表当地的税源集中度情况，因此可以推断税源集中度对成本支出总额存在负向的作用，也就是说税源集中程度高可以降低当地的成本支出总额。
四是进一步结合国税系统预算决算数据分析，作为征税成本的重要组成部分，工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、其他资本性支出之间的线性相关性很高，基本高于0.7。工资福利支出和商品和服务支出的线性相关性最高，达到0.983。
三、合理控制征税成本的建议
基于上述模型分析，本文提出合理控制征税成本的政策建议：
（一）优化征管机构设置
按税务征管查基本职能，调整优化税务机构设置。税务机构的分设带来了征税成本、纳税成本、协调成本过高的问题，但国税、地税彻底合并在当前短期内尚不具有可行性。我国税务机构分设后，经过近十年的发展，税务干部已近百万，实施彻底到位的“休克疗法”，大量分流税务人员，不仅会影响税收收入的持续稳定增长，也将带来令人担忧的社会稳定问题。为了兼顾中央与地方政府间财政关系、税收征管效率、社会公平等诸多因素，本文认为优化税务机构设置应通盘考虑，分步推进。可以在国家税务总局职能不变的情况下，按照现有国税部门负责稽查，地税部门主管征管的基本思路，首先对国税与地税两套税务机构进行职能整合，待条件成熟后，再着手进行两套机构的实质性合并工作。我们把这一方案称之为“渐进式合并优化方案”。征管部门和稽查部门都按中央、省、市 、县四级设置，作为同级税务机关并存。征管部门由上级税务机关和同级政府双重领导，稽查部门实行垂直领导。与新的变化了的形式相适应，征管部门、稽查部门分别按照各自职责分设内部机构，征管部门负责为纳税人提供登记、征收、管理和纳税服务，稽查部门负责对纳税人进行稽查并开展各类专项整治活动，由于功能不同，设置的机构也不同。坚持因功能设位，避免因人设位。建立征管与稽查协作制度。新的税务机构建立起来后，建立联合办公日制度，定期研究和处理相关问题；建立信息共享制度，使用一套计算机网络，建立健全信息交流程序，实现两部门信息资源及时、完整、规范、科学地共享。随时为两套机构的下一步实质性合并做好准备。
（二）改革完善税收制度
通过税制结构的调整，在今后的征管模式下，要实行以增值税和企业所得税为主体税种，加之其他税种配合的税收体系。在简化税制过程中，要把控制征税成本和提高征收效率贯穿于每一个环节中，以最少征收费用原则作为指导简化税制的具体措施。一方面应该充分考虑各项具体的征管措施，是否符合简便效率的原则；所有工作流程，是否在此基础上有序而顺畅的开展。另一方面，进一步充实和完善现有的税制结构，尽可能取消或简化一部分不必要或税源比较小的税种的征管。对于主体税种的增值税，继续扩大征收范围，改进申报和控管的方式方法。要应尽可能地进行相关税种税目的合并，以避免税种结构过多和过于复杂，要尽量控制新税种出台。对一些附加税种的征收可以采取委托代征的形式，分散征管压力；要合理利用社会力量，加大同相关部门密切的配合和协作，减少重复劳动和不必要的工作量。通过制定高效合理可行的税收征管制度，促使纳税人能够自觉遵守和履行税收政策法规。在税收工作中，强化征税成本观念，建立成本核算制度，各级税务机关要求从思想上、行动上引起重视，主动采取措施降低征税成本，尽快地建立一套科学、规范、完整的税收成本核算体系，有效降低征税成本的一个途径是提高税务经费的使用效率。要严格管理经费的收支预算，实行分类管理，令税务收支公开透明。。
（三）大力发展税务代理
通过税务代理机构、律师事务所等社会中介机构的参与进来，一方面有效地减轻了税务机关的压力。大大提高了纳税申报的准确性，使税务部门节约了征收成本，增加了税收收入。另一方面可以使税务部门将大量事务性工作交由税务中介办理，减轻了税务人员的工作压力。为有效推广税务代理中介服务，规范税务代理行为，制定全国统一的执业准则；强化税务代理人员的素质，培育高素质、技能强的税务代理人才，同时对从业人员开展诚信教育；加大对税务代理的管理力度，组建注册税务师协会，完善行业自律职能，约束代理人员的代理行为；税务代理机构应该与税务机关完全脱钩，使代理机构成为独立核算、自负盈亏的市场主体，促进税务代理业健康、稳定发展。
（四）提高信息化程度
加强税收征管创新，坚持科技兴税，深化信息数据的应用，为了减少征税成本，采用电子化服务、电子化申报和电子化缴税是税务信息化建设的必由之路。不断提高纳税申报率、税款入库率、稽查选案准确率等征管质量指标。研究开发计算机的应用软件，加强网络的建设，在现有的总局、省局、市局、县局四级主干网的基础上，继续向下延伸到税务所，把计算机的应用扩大到整个税收业务上。在纳税申报方面，可以选择邮寄、电子及网上申报等多种方式，大大提高税务机关的征管效率。整合各个管理系统为全国统一的税收征收管理系统，构筑一个统一规范的应用系统平台，提高信息资源的使用效率。现代化征管手段使征管质量和效率不断提高，税收征收成本大大降低。
（五）提高征管人员素质
加强税务人员的政治素质，增强税务人员依法行政、依法治税的法制观念。同时，提高税务人员的业务素质，不仅要精通税法，具有较高的征、管、查和分析问题的能力；而且要求可以灵活运用会计、法律、金融、计算机和外语等相关方面的知识解决税收工作中遇到的实际问题。提高税务人员的业务素质，从培训现有人员和引进人才两方面入手，通过多种形式多种渠道进一步加强干部业务培训，严控进人渠道，提高税务人员素质，通过严格规范的录用制度，积极引进既懂税收、会计又懂电脑的复合型人才，造就一支爱岗敬业、具有良好职业道德的税务干部队伍。
